Wie Maarten Doormans vooralsnog laatste boek ter hand neemt, wordt nog zonder een bladzijde te hebben opengeslagen met een niet te missen dubbelzinnigheid geconfronteerd. Het in 2023 gepubliceerde boek heeft als officiële titel Een jager in het woud. Die titel verwijst naar een schilderij van Caspar David Friedrich – Der Chasseur im Walde – dat dan ook dienstdoet als omslagbeeld. Deze omslag heeft echter meer in petto. De ondertitel - FRANKRIJK DUITSLAND EUROPA - is grafisch gezien een boventitel die met zijn groot gedrukte hoofdletters de ielere hoofdtitel van het omslagkader lijkt te willen duwen. Die ondersteboven titel blijkt bij lezing van het laatste hoofdstuk, ‘Frankrijk, Duitsland, zicht op Europa’ zelf weer een dubbelzinnigheid te bevatten. Waar de namen Frankrijk en Duitsland naar verwijzen, lijkt redelijk duidelijk. Ondanks alle verschillen zijn beide als ‘natiestaten’ de uitkomst van complexe politieke en sociaal culturele processen die een belangrijke aanstoot kregen door en met de Vrede van Westfalen (1648). Dat is ook de reden waarom het internationale statensysteem dat uiteindelijk voort zou vloeien uit dit vredesverdrag bekend staat als de Westphalian/Westfaalse statenorde. Een centraal principe van de Westfaalse orde is het beginsel dat om ‘een staat’ te kunnen zijn een politiek lichaam door andere staten die een rol spelen in het internationale politieke orde erkend moet worden als soevereine staat. De voorwaarde van deze toekenning van ‘externe’ soevereiniteit, met inbegrip van alle rechten en plichten die daar volgens het internationaal recht uit voortvloeien, is de realisatie van ‘interne’ soevereiniteit. Dat laatste houdt in het de facto bestaan van een geünificeerde en gecentraliseerde machtsstructuur die zijn jurisdictie over een precies afgebakend territorium weet te bewijzen. Onmiskenbare tekenen van interne soevereiniteit zijn het monopolie over legitieme en soms ook gewelddadige middelen van dwang en het exclusieve recht van belastingheffing.1

Een dergelijk massieve machtsorde kan zich echter slechts stabiliseren wanneer degenen die daaraan onderworpen zijn op een of andere manier de legitimiteit van die orde erkennen en er zich mee kunnen identificeren. Parallel aan, en de ontwikkeling van het Westfaalse statensysteem ondersteunend, heeft zich een proces van natievorming voltrokken dat aanknoopt bij de menselijke behoefte om deel te zijn van een gemeenschap, zich daarmee te kunnen identificeren, een identificatie die bijdraagt aan de eigen identiteit en zelfrespect. Wat Maarten met Een jager in het woud op magistrale wijze laat zien, is dat constitutief voor die ontwikkeling van een uiteindelijk nationale identiteit ‘het andere’ is, dat de wederzijdse stereotypering van Frankrijk en Duitsland tegelijkertijd ook de zelfidentificatie dient.

Het Westfaalse model en zijn consequenties

Waar de namen Frankrijk en Duitsland in Een jager in het woud naar verwijzen mag in alle abstractheid duidelijk zijn. Maar waar staat het Europa van de ondertitel voor? Als ik Maarten goed begrijp, en daarbij baseer ik mij op hoofdstuk 5 van Een jager in het woud en dan met name op de pagina’s 170 en 171, dan lijkt ‘Europa’ bij hem te staan voor een samenwerkingsverband tussen, aanvankelijk een beperkt aantal Europese staten, waarvan de eerste aanzet werd gegeven door de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (1951), gevolgd door de economisch breder georiënteerde Europese Economische Gemeenschap (1958), om vanaf het Verdrag van Maastricht (1992) de Europese Unie (EU) te worden genoemd. Wanneer we de aannames van het Westfaalse model accepteren als de algemene premisse van ons denken over moderne politieke ordes, dan confronteert de EU ons met een onoplosbaar dilemma: is de EU een autonome politieke entiteit en dus een soevereine (federale of confederale) ‘staat’? Of representeert de EU simpelweg een vorm van internationale samenwerking gebaseerd op een verdrag tussen soevereine staten, en is ze als zodanig vergelijkbaar met bijvoorbeeld de WTO of de Nato?

Laten we om te beginnen vaststellen dat de EU niet een staat onder andere staten is, in ieder geval niet in een of andere gevestigde betekenis van de term ‘staat’. De EU heeft geen afgebakend territorium dat het als het eigene kan beschouwen. Het heeft geen politiemacht of vergelijkbare agentschappen uitgerust met eventueel op geweld gebaseerde dwangmiddelen, noch het soevereine recht van belastingheffing. De supranationale instituties van de EU – de Commissie, het Europese Hof van Justitie, het Europees Parlement – beschikken niet over de soevereine competentie om naar goeddunken politiek relevante competenties aan actoren of andere organisaties toe te kennen.

Tegelijkertijd is de EU ook niet simpelweg een internationaal samenwerkingsverband. Het is zelfs geen ‘internationaal regime’ zoals dat in de leer der internationale betrekkingen wordt genoemd. Onder ‘internationaal regime’ wordt gewoonlijk een gespecificeerde en beperkte vorm van internationale samenwerking verstaan waaraan een secretariaat is gekoppeld om die samenwerking te ondersteunen. Dergelijke secretariaten zijn normaliter in politieke zin effectief ingekapseld, houden zich bij hun leest en hebben geen competenties waar het de nationale implementatie betreft van de besluiten en het beleid waarover de soevereine leden van het regime overeenstemming hebben bereikt.2 Daarentegen heeft de EU middels de Europese Commissie wel degelijk politieke competenties waar het de nationale implementatie van Europees recht betreft. De EU heeft zijn taken en competenties uitgebreid, en gaat daar nog steeds mee door. Tot slot is de EU wat het vandaag de dag is door de soevereiniteit van de lidstaten in te perken, niet in het laatst door de maxime dat Europees recht voorrang heeft op nationaal recht.

De EU als een politieke organisatie van organisaties

De oorspronkelijk penvoerders van het academisch debat inzake de oorsprong, de dynamiek en de finaliteit van het Europese integratieproces, auteurs als Haas, Schmitter, Lindberg, Carr, Morgentau en Hoffmann, waren van huis uit geleerden op het gebied van de leer der internationale betrekkingen voor wie het Westfaalse model van de internationale statenordening als vanzelfsprekend gold. Het dilemma dat ontstaat wanneer dit model op het Europese integratieproces wordt geprojecteerd – een staat (in wording)? Of simpelweg een samenwerkingsverband tussen soevereine staten? – heeft vanaf de publicatie van Haas’ klassieker The uniting of Europe (1958) tot ver in de jaren tachtig aan de integratie theoretische debatten dan ook een typische structuur verleend: neofunctionalisme/supranationalisme versus realisme/intergouvernementalisme.

Het meer recente werk van auteurs als Moravcsik en Siedentop maakt duidelijk dat er nog steeds proponenten zijn van intergouvernementalistische dan wel supranationalistische perspectieven.3 Gedurende de jaren negentig echter beginnen comparatieve politicologen zich te roeren in het veld van Europese studies en wel onder het vaandel van de ‘governance’ benadering van hedendaagse politieke systemen. Deze benadering omvat een tweetal nieuwe elementen: een afscheid van het Westfaalse model in de bestudering van de structuur van de EU en een nieuwe onderzoeksagenda die de aandacht verlegt van de ‘klassieke’ vragen inzake oorsprong, dynamiek en finaliteit van het Europese integratieproces naar een interesse voor alledaagse beleidsvormingsprocessen in de EU.

De term ‘governance’ is bedoeld om te refereren aan een niet-hiërarchisch georganiseerde vorm van regeren, dit in tegenstelling tot het Westfaalse model van de soevereine staat. Governance staat dan voor beleidsvormingsprocessen die gebaseerd zijn op consultatie en op onderhandelingen waaraan niet alleen publieke autoriteiten en hun functionarissen deelnemen, maar ook private organisaties en Ngo’s zoals de European Confederation of National Employers’ Associations (UNICE) en de Europese Consumenten Organisatie (BEUC). EU-politiek is in deze optiek eerst en vooral op consensus gebaseerde politiek. Binnen deze governance benadering domineert het zogeheten ‘multi-level governance’ model. De toevoeging ‘multi-level’ moet de veronderstelling tot uitdrukking brengen, dat Europese besluitvorming tot stand komt en geïmplementeerd wordt op basis van een politieke interdependentie tussen verschillende niveaus van politieke autoriteit: supranationaal, nationaal en sub-nationaal. 4 Dat wil onder meer zeggen dat nationale overheden wel belangrijke actoren zijn, maar niet langer Europese beleidsvorming kunnen monopoliseren.5 In feite stellen de aanhangers van dit meerdere lagen model, dat er binnen het politieke bestel van de EU geen eenduidig definitief machtscentrum bestaat: de EU als een polycentrisch politiek systeem, als een vorm van ‘regeren zonder regering’.

Wat het op concrete processen van Europese beleidsvorming, gerichte onderzoek onder de vlag van het multi-level governance model uiteindelijk aan het licht heeft gebracht, is een stand van zaken die vanuit een liberaal-democratisch perspectief ronduit gênant is: Het is nooit de intentie van het Europese project geweest een project van de burgers van de lidstaten te zijn, laat staan een project van de uitvinding van het Verdrag van Maastricht, de Europese burger. Van meet af aan is Europese samenwerking en integratie een project van, door en voor organisaties geweest. Diegenen die overleggen en onderhandelen in de talloze werkgroepen, adviescomités, raden, of welke andere platformen ter voorbereiding van, en besluitvorming over Europees beleid dan ook6, representeren niet burgers maar organisaties: de bureaucratische organisaties van de lidstaten, van de Europese instituties, de organisaties van politieke partijen, van ondernemers en van hun Europese koepels, militaire organisaties, Ngo’s, enzovoort.

In 2006 rekende Neil Nugent uit dat tussen de 15000 en 20000 lobbyisten door de EU-gebouwen in Brussel zwierven, wat hem tot de opmerking bracht dat Brussel de competitie kan aangaan met Washington als de meest gelobbyde stad ter wereld.7 Huidige schattingen houden het (met een slag om de arm) op 25000 Brusselse lobbyisten. De reden voor de massale aanwezigheid van lobbyisten in Brussel is de niet-onaanzienlijke kans om kennis en expertise te ruilen voor invloed op Europees beleid. Aangezien het personeel en budget van, bijvoorbeeld, de Europese Commissie veel te beperkt is om over alle kennis en expertise te beschikken die nodig is om kwalitatief hoogwaardige beleidsvoorstellen te formuleren, spendeert de Commissie veel energie aan het tot stand brengen en onderhouden van reguliere uitwisselingen met al die organisaties waarvan de Commissie meent dat ze belang hebben in de beleidsterreinen die door de EU worden bestreken. Het uiteindelijke resultaat is governance in de handen van allerhande publieke ambtenaren en vertegenwoordigers van private organisaties die een bijzonder belang hebben bij een specifiek beleidsterrein en die uiteenlopende hulpbronnen – bijvoorbeeld formele wetgevingscompetenties, informatie, expertise, publieke invloed, et cetera – onderling willen uitruilen ten behoeve van het bereiken van doelstellingen in termen van wenselijk beleid en regulering.8

Politiek Liberalisme en de afwezige burger

Waarom is de bevinding dat beleidsvoering in de EU een zaak is van, door en voor organisaties gênant, zo niet alarmerend? Om verschillende redenen zou men ook kunnen denken dat het al met al een goede zaak is dat private organisaties of hun Europese koepelorganisaties zich verbinden met publieke organisaties om hun stem te laten horen in het Europese beleidsproces. Behalve de hierboven al beschreven behoefte van de supranationale bureaucratieën aan kennis en expertise met het oog op de formulering van, en besluitvorming over kwalitatief hoogwaardig en effectief beleid vis-à-vis een uiterst complexe maatschappelijke omgeving, zou men kunnen opperen dat beleid effectiever wordt, wanneer organisaties die een bijzonder belang hebben bij specifieke beleidsvelden een rol spelen in de relevante beleidsprocessen. Implementatie van beleid en de navolging ervan lopen soepeler wanneer diegenen voor wie het beleid in eerste instantie bedoeld is, hebben kunnen participeren in de zoektocht naar een redelijk compromis. Het lijkt bovendien de politieke rechtvaardigheid van het hele politieke systeem ten goede te komen. Als politieke rechtvaardigheid afhangt van de vraag of diegenen die het eigenlijke object van bindende beslissingen vormen ook de kans hebben gehad daadwerkelijk de substantiële inhoud van die besluiten te beïnvloeden, dan doet in dit opzicht de representatie van belanghebbenden via sectorspecifieke netwerken het beter dan de gangbare vormen van parlementaire democratie. De laatste hanteren de meerderheidsregel als de ultieme procedure van besluitvorming. Meerderheidsprocedures zijn echter notoir blind voor de tussen burgers maar al te reële verschillen in de ‘intensiteit’, d.w.z. het direct gewicht van hun belangen. Volgens de ‘één volwassene, één stem’-regel weegt de stem van een boer in de Achterhoek even zwaar als die van een beroepsvisser op de Noordzee, ook als het om visserijbeleid gaat. Daarentegen respecteert representatie via belangenorganisaties het verschil in intensiteit van belangen.

De argumenten tegen deze optimistische inschatting van ‘governance door organisaties’ zijn natuurlijk ook bekend. Binnen een democratisch, op algemene verkiezingen gebaseerd politiek systeem, zo luidt een voor de hand liggende tegenwerping, is het een anomalie dat private ondernemingen en organisaties die op geen enkele democratische legitimatie kunnen bogen, een zwaarwegende invloed op een beleidssector kunnen hebben. De Amerikaanse literatuur over publieke agentschappen heeft ons, bovendien, altijd gewaarschuwd voor de mogelijkheid van ‘kaping’ (capture), dat wil zeggen voor de mogelijkheid dat sterke belangengroepen regulatieve agentschappen gaan domineren en ze gaan inzetten als instrumenten voor de promotie van hun eigen belangen, terwijl de eventuele kosten van de geprefereerde regulering bij de buitenstaanders terecht komen. Om nog een laatste kritiek aan te dragen: aangezien toegang tot relevante beleidsnetwerken is voorbehouden aan die actoren of organisaties die beschikken over de hulpbronnen die nodig zijn voor effectieve organisatie en om toegang te krijgen tot de portalen van de macht, tendeert governance door organisaties ernaar de rijken en machtigen, nog machtiger te maken, terwijl intussen de gedepriveerde burgers hun laatste politieke machtsbron wordt ontnomen: een stem die politiek effectief is. Deze kritieken zijn op hun beurt weer bekritiseerd. Zo is bijvoorbeeld tegengeworpen, dat wanneer we het over de EU hebben, de overname van een beleidsterrein door private belangen uiterst onwaarschijnlijk is, gegeven de polycentrische structuur van het politieke systeem van de EU en alle ‘checks and balances’ die daarmee gepaard gaan.9

Broodnodig als deze discussies mogen zijn voor de precisering van ons beeld van het Europese politieke systeem en van hoe dit systeem kansen op politieke invloed verdeelt over uiteenlopende groepen en organisaties, tegelijkertijd tenderen ze ernaar het zicht op de onderliggende oorzaak van onze ‘gêne’ te vertroebelen. Wat uiteindelijk gênant, zo niet alarmerend is, betreft de discrepantie tussen het Europa dat we feitelijk hebben en onze normatieve overtuigingen die voorschrijven welk Europa wij zouden moeten willen hebben. Het Europa dat wij willen hebben is zwaar schatplichtig aan wat in de 2^e helft van de twintigste eeuw de dominante ideologie binnen het normatieve discours over politiek zou worden, namelijk het idee van liberale democratie. Giovanni Sartori heeft ‘politiek liberalisme’ ooit treffend omschreven als “de theorie en praktijk van de juridische verdediging, door de constitutionele staat, van individuele politieke vrijheid, van individuele ‘liberty’”.10 Politiek liberalisme houdt echter meer in dan de eis da individuele vrijheid, lichamelijke integriteit en het recht op privaateigendom gegarandeerd moeten worden in de vorm van onvervreemdbare rechten die individuele burgers kunnen ophouden tegen hun staat en de macht daarvan. In een meer fundamentele zin is het de fundering en de constructie van het ‘politieke individu’ als zodanig geweest. De dominantie van het liberaal-democratische paradigma, althans in het naoorlogse Westen, betekent dat het politieke individu, de burger/le citoyen/Der Bürger, tot de ultieme standaard is geworden van de beoordeling van politieke gerechtigheid en billijkheid. Of onze debatten nu gaan over het recht van de staat om te regeren, over de betekenis en inhoud van het ‘gemeenschappelijk goede’, of over de rechtvaardiging van democratie, geen enkel argument of stellingname kan op bijval rekenen als niet kan worden aangetoond dat die stellingname gebaseerd is op de burger en zijn of haar kwaliteiten en belangen. Maar, zoals Madison, Hamilton, Jay en alle andere vroege pamflettisten van het politiek liberalisme al wisten, organisaties zijn onderdeel van het probleem. Om te beginnen de organisatie van gecollectiviseerde macht die we de staat noemen. Als op één na ergste komen politieke partijen, gevolgd door alle andere vormen van georganiseerde belangenbehartiging die, bijna van nature, altijd de belangen van de individuele burger zullen miskennen.

De belegering van Brussel. Waarom zouden we ons druk maken?

Nu zou kunnen worden tegengeworpen dat mijn reconstructie van de incompatibiliteit tussen ‘het Europa dat we hebben’ en ‘het Europa dat we uit normatief oogpunt zouden willen hebben’ in feite gebaseerd is op de fictie van politiek liberalisme. Nemen we de feitelijke praktijken van de massademocratieën uit de twintigste eeuw in ogenschouw, dan moeten we toch vaststellen, dat nationale politiek voor het merendeel de politiek van en door organisaties is geweest. Echter, de massa democratische politiek op nationaal niveau is ook altijd politiek ‘in de schaduw’ van de burger geweest. Of om een metafoor van Jürgen Habermas te lenen, de kerninstituties van nationale democratieën mogen hebben gefunctioneerd als arena’s voor de politiek van organisaties, ze zijn ook steeds ‘belegerd geweest door de burger, burger niet alleen in de zin van toebehorende aan een nationaal electoraat, maar ook als participant in het publieke debat dat politieke processen op de hielen volgt, en daarmee aan de kant van de gevestigde macht responsiviteit afdwingt voor de rechten en belangen van de burger.

Wij, als Europese burgers, hebben nooit in die zin Brussel belegerd. Wij maakten gebruik van Europese verkiezingen, als we dat al deden, om het nationale politieke establishment aan ons bestaan te herinneren, als 2^e orde nationale verkiezingen. Er was bovendien niet veel te participeren in een Europese publieke sfeer, die, als die al bestond, toch vooral diende als een uitlaatklep voor een internationale elite met een professioneel geïnspireerde belangstelling voor Europese politiek. Waarom zouden wij ons ook druk maken om Brussel; waarom zouden de burgers van de lidstaten tijd en energie investeren in een belegering van ‘Brussel’? De liberale idee van een ‘principieel wantrouwen’ jegens de staat en zijn uitvoerende functionarissen lijkt niet erg overtuigend als het gaat om de EU als een trans- en supranationaal gecollectiviseerd systeem van besluitvorming. Zoals eerder al opgemerkt, de EU stelt een polycentrisch systeem van beleidsvorming voor, hetgeen impliceert dat er geen afzonderlijk forum of organisatie bestaat waarin wetgevende en/of uitvoerende macht zich concentreert. Er bestaat geen EU-regering die met behulp van een hiërarchisch gestroomlijnd systeem van boven- en ondergeschikte jurisdicties in staat is om ‘top-down’ over zijn onderdanen te regeren. In plaats daarvan zien we een systeem van op veto’s gebaseerde ‘checks and balances’ dat veel uitgebreider is dan in welke moderne staat ook. Bovendien beschikt de EU niet over de middelen en instrumenten waarmee het de levens, de vrijheid of het eigendom van individuele burgers kan bedreigen. Als de geïnstitutionaliseerde governance van en door organisaties kan het organisaties beboeten en bedreigen – lidstaten die EU-wetgeving niet implementeren, of private ondernemingen die de competitieregels van de vrije markt aan hun laars lappen -, maar het heeft nooit individuele burgers beboet of vervolgd. De EU en zijn hof van justitie fungeert in feite als een extra bastion van burgerrechten waar burgers gerechtelijke actie tegen hun eigen regering kunnen ondernemen. Zoals Therborn het ooit formuleerde, “Europa is een mensenrechten arena , meer specifiek en dwingend dan waar ook elders in de wereld”.11

Hebben auteurs als Majone en Moravcsik dus gelijk als zij stellen dat wanneer we alles bij elkaar optellen we weinig redenen hebben om ons druk te maken over de democratische geloofsbrieven van de Europese Unie?12 Zolang we kunnen vertrouwen op de mechanismes van de uitruil van informatie – mee kunnen denken en overleggen in ruil voor kennis en expertise - die consumentenorganisaties, vakbonden of milieuorganisaties in staat stellen invloed uit te oefenen op Europese beleidsontwikkeling kunnen we Europa gerust overlaten aan haar organisaties.

Echter, het proces van Europese integratie belichaamt een specifieke waarde die de waarden van economische utiliteit en materiële welvaart overstijgt, een waarde die ons Europese burgers zou kunnen inspireren tot een moreel engagement met het Europese project. Die waarde, laat ik het de intrinsieke waarde van supranationaliteit noemen, omvat meer dan de verzoening tussen de aartsvijanden Frankrijk en Duitsland die het Europese integratieproces tot stand heeft gebracht, meer dan de bijdrage aan een schijnbaar eindeloze Pax Europaea. Vanuit een normatief perspectief is het minstens zo belangrijk dat in en door de institutionalisering van de Europese samenwerking de basis is gelegd voor een multilaterale vorm van politiek die “eindeloos meer transparant is en onderworpen aan streng publiek toezicht en democratische verantwoording dan de heimelijke, op wantrouwen gebaseerde têtes-á-têtes van de klassieke (‘diplomatieke’) buitenlandse politiek”.13 De transparantie van de Europese politiek en het verantwoording afleggen daarover kan zeker worden verbeterd, maar de uiteindelijk multilaterale, op consensus georiënteerde praktijk van Europese samenwerking brengt een moreel principe tot uitdrukking waar wij Europese burgers met recht aan kunnen appelleren. Auteurs als Jeremy Rifkin en Mark Leonard hebben benadrukt, en mijns inziens terecht, dat Europa’s multilateralisme meer is dan de uiterlijke vorm van simultaan overleg en besluitvorming tussen verschillende regeringen.14 Het impliceert een verwerping van het traditionele denken in termen van machtsbalansen en van de hegemoniale aspiraties van de machtigste Europese staten die keer op keer die precaire balansen uit evenwicht brachten. Het brengt bovendien de erkenning met zich mee dat het internationaal recht, met inbegrip van de verschillende mensenrechten verklaringen, gerespecteerd dient te worden als van een hogere orde dan zuiver nationale belangen en overwegingen. In lijn daarmee vraagt het om de erkenning van de juridische competenties van Europese en internationale gerechtshoven en dan ook de acceptatie van de mogelijkheid dat burgers en sociale organisaties hun eigen regeringen kunnen aanklagen. En tenslotte betekent het de erkenning van een vorm van internationale, zo niet globale politiek die niet is gebaseerd op intimidatie en wapengekletter, maar op overreding en samenwerking.

Het antwoord op de sceptische vraag ‘Waarom zouden wij ons druk maken?’ lijkt mij dus te schuilen in het niet-utilitaire commitment aan het ideaal van supranationalisme, en bij gevolg aan het Europese project voor zover dit vorm geeft aan deze waarde en het promoot. Anders gezegd, als moreel verantwoordelijke individuen zouden wij ons druk moeten maken over de vraag of de Europese Unie in zijn dagelijkse politiek en praktijk gehoor geeft aan de morele eis zijn economische macht in te zetten voor het tot stand brengen van eerlijke en vreedzame relaties tussen de staten en volkeren die planeet aarde rijk is.

Enige praktische reflecties

Na de in wezen empirisch-analytische vraag ‘welk Europa hebben we?’ en de normatieve vraag ‘welk Europa willen we?’ resteert nog één vraag. ‘Welk Europa kunnen we hebben?’ De strategische inzet van deze vraag mag duidelijk zijn: de Europese politiek aanhoudend confronteren met de waarden van multilateraal supranationalisme. Maar de tactische vraag, hoe dat praktisch gezien kan worden gerealiseerd is alleszins lastig, niet in het laatst vanwege precies die polycentrische structuur van de EU als politiek systeem. De spreiding van wetgevende en uitvoerende competenties over verschillende instituties en bestuurlijke lagen heeft gediend als de conditie voor, en de garantie van Europa’s multilateralisme. Als een waarlijk anti-hegemoniaal principe van trans- en supranationale systeemvorming heeft het historisch de samenwerking mogelijk gemaakt tussen grote en kleine, machtige en meer bescheiden lidstaten omdat ze erop konden vertrouwen dat dit politieke systeem niet gekaapt kon worden door een of twee machtige actoren. Dit polycentrisme dient met man en macht te worden bewaakt. Dat betekent dat ervoor moet worden gehoed dat in de praktische stappen richting het strategisch eindpunt de delicate en kostbare institutionele balansen uit evenwicht worden gebracht. Dit ter harte nemen, lost nog niet de vraag op welke van de supranationale politieke instituties door de Europese burgers eerst en vooral, om met Habermas te spreken, ‘belegerd’ zouden moeten worden: het Europese Parlement?; de Europese Commissie?; de ministerraden van de Europese raad?

Het Europees Parlement (EP) lijkt natuurlijk een voor de hand liggende kandidaat, maar dan wel een grondig gereorganiseerd EP. Om te beginnen zou het EP een ‘debatterend’ parlement moeten worden, een publiek forum voor de uitwisseling van ideeën en perspectieven. Nu functioneert het als een ‘parlement van commissies’ dat zijn belangrijkste debatten reserveert voor moeilijk toegankelijke, gespecialiseerde comités. De overgang naar een debatterend type parlement zou natuurlijk minder aandacht betekenen voor de technische details van regulerend beleid, maar wel een concentratie op programmatische hoofdlijnen en lange termijn ontwikkelingen. Dit laatste zou echter alleen maar aantrekkelijk zijn voor het EP en zijn electoraat als de agenderingscompetenties van het EP zouden worden versterkt, zodat het programmatische conclusies van invloed kan laten zijn op de algemene beleidsvorming binnen de EU. Ter ondersteuning daarvan zou het EP bijvoorbeeld het recht moeten krijgen om te beslissen over de herbenoembaarheid van afzonderlijke EU-commissarissen, de President van de Europese Commissie inbegrepen. Dat zou ambitieuze commissarissen meer gevoelig kunnen maken voor de preferenties van het EP waar het de middellange en lange termijn beleidsagenda betreft.

Als het om de Europese Commissie gaat, dan lijken er overtuigende redenen te bestaan om van die Commissie niet de uitvoerende macht van het EP te maken of te transformeren in een ‘presidentiële uitvoerende macht’ waarvan de President direct wordt gekozen door de Europese burgers. De belangrijkste reden daarvoor is dat zowel als uitvoerende macht van het EP, als in de gedaante van een direct verkozen uitvoerende macht de Europese Commissie een heus electoraal mandaat en daarmee een veel grotere legitimatie zou kunnen claimen die wederom de werking van de precaire mechanismes van Europa’s multilaterale supranationalisme in de wielen zou gaan rijden. Een uitzondering daarop zou gemaakt kunnen worden voor de benoeming van de ‘High Representative for Foreign Affairs and Security Policy’, zeg maar de Europese minister van Buitenlandse Zaken die in het huidige bestel niet alleen aan het hoofd staat van de European External Action Service (EEAS), maar tevens fungeert als Vice President van de Commissie. Een direct gekozen hoofd van de EEAS zou kunnen functioneren als een bruggenhoofd voor het morele commitment van Europese burgers met de waarden van het multilaterale supranationalisme op een beleidsterrein dat voor een groot deel het voorrecht zal blijven van de regeringen van de lidstaten.

Hoe de Europese Raad en bijbehorende ministerraden te belegeren? De meest voor de hand liggende route daarvoor loopt langs de nationale parlementen in een poging de middelen en mechanismes te versterken van de parlementaire controle over de Europese politiek van hun regeringen. Het probleem is alleen dat met name Europa goed gezinde politieke partijen in de meeste lidstaten lange tijd huiverig zijn geweest om Europa op de agenda te zetten en Europese onderwerpen en issues te politiseren. Een antwoord daarop zou kunnen zijn het binnen afzonderlijke partijen organiseren van verkiezingen voor de functie van officiële woordvoerder/ster van de partij op het gebied van Europese zaken. Dit zou aangevuld kunnen worden met de introductie van een ‘2e stem’ in nationale verkiezingen die kan worden toegekend aan de geprefereerde woordvoeder voor Europese zaken van welke partij ook afkomstig, waarbij die preferentiële stemmen invloed hebben op de uiteindelijke electorale rangschikking.

De tactische vraag blijft natuurlijk of alle drie de besproken instituties tegelijk zouden moeten worden omsingeld, of dat het misschien verstandiger is om ons als burgers te concentreren op 1 of misschien hooguit 2 instituties. In dat laatste geval zou ik zelf kiezen voor het EP en de nationale parlementen.

Bibliografie

Christiansen, Th. (1997). “The Limits of Legitimating European Integration”, Irisch Studies in International Affairs 8, pp. 120 – 132.

Grande, E. (1995). “Regieren in verflochtenen Verhandlungssystemen”, in: R. Mayntz and F. Scharpf (Hg.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, Frankfurt am Main: Campus Verlag. Pp. 327 – 368.

Kohler-Koch, B. (1998). “The Evolution and Transformation of European Governance”, Reihe Politikwissenschaft/Political Science Series 85 pp. 1 - 25.

Leonard, M. (2005). Why Europe will run the 21st Century, London: HarperCollins Publishers.

Nugent, N. (2006). The Government and Politics of the European Union, Houndmills, Basingstoke: Palgrave

Majone, G. (1998, “Europe’s ‘Democratic Deficit’: The Question of Standarda”, European Law Journal vol. 4 (1), pp. 5 – 28.

Majone, G. (1996). Regulating Europe, London: Routledge.

Marks, G., Hooghe, L.,Blank, K. (1996) “European Integration from the 1980s: State-Centric versus Multi-level Governance”, Journal of Common Market Studies 34, pp. 341 – 378.

Maurer, A.; Mittag, J. & Wessels, W. (2003). “National Systems’ Adaptation to the EU System: Trends, Offers and Constraints”, in: B. Kohler-Koch (ed.), Linking EU and National Governance, Oxford: Oxford University Press. pp. 53 – 81.

Moravcsik, A. (1998). The Choice for Europe: Preferences and Power from Messina to Maastricht, Ithaca: NY: Cornell University Press.

Moravcsik, A. (2002). “In Defence of the Democratic Deficit: Reassessing legitimacy in the European Union”, Journal of Common Market Studies 40 (4), pp. 603 – 624.

Peters G.; Pierre, J. (2001). “Developments in Intergovernmental Relations: towards Multi-level Governance”, Policy and Politics 29. pp. 131 – 135.

Rifkin, J. (2004). The European Dream, New York: Tarcher/Penguin.

Sartori, G. (1987). The Theory of Democracy Revisited, New Jersey: Chatham House Publishers.

Schmitter, Ph. (2004), “Neo-Functionalism”, in: A. Wiener, Th. Dietz (eds.), European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press. pp. 45 – 74.

Siedentop, L. (2000), Democracy in Europe, London: Penguin Books.

Therborn, G. (1997). “Europe in the Twenty-first Century”, in: P. Gowan and P. Anderson(eds.), The Question of Europe, London: Verso. Pp. 357 – 384.

Tilly, Ch. (1995). “Democracy is a lake”, In: R. Andrews and Chapman, The social construction of democracy, Basingstoke: MacMillan, pp. 365-387.