33 JAAR FISCALE PENSIOENONTWIKKELINGEN

Prof. dr. Anouk Bollen-Vandenboorn

Samenvatting:
Het pensioendomein is onderhevig aan vele maatschappelijke ontwikkelingen en beweegt daar in mee. De fiscale wetgeving is daarin volgend en naar mate de tijd verstrijkt ook steeds meer sturend. In deze bijdrage is ervoor gekozen om de fiscaal-maatschappelijke ontwikkelingen van het pensioen te volgen gedurende de periode van 33 jaar, gelijk aan de duur van het dienstverband van Hans Arts aan de Universiteit Maastricht; te beginnen in 1991 en afrondend in 2024, het jaar waarin hij met pensioen gaat.

Kernwoorden:
Pensioen, maatschappelijke opvattingen, omkeerregel, pensioenambitie, uitkeringsovereenkomsten, premieovereenkomsten, fiscale pensioenkader

1. Inleiding

Hoewel de core business van Hans de vennootschapsbelasting is en hij bekend staat om de onzakelijke lening, heeft hij altijd interesses gehad in andere juridische domeinen. Zo ook in het pensioendomein. Als trouwe deelnemer nam Hans ieder jaar deel aan het ‘Pensioenseminar – Outside In’ dat jaarlijks georganiseerd wordt aan Universiteit Maastricht. Na 33 jaar verbonden te zijn geweest aan de capaciteitsgroep Belastingrecht van de Rechtenfaculteit staat nu het pensioen van Hans zelf voor de deur. 33 Jaar is een hele periode waarin zich vele ontwikkelingen hebben voorgedaan. Dit heeft mij ertoe gebracht die 33 jaar aan fiscale pensioenontwikkelingen in beeld te brengen, van 1991 tot waar we nu staan. Uitgangspunt is het fiscale begrip ‘pensioen naar maatschappelijke opvattingen’, ooit begonnen als het derde lid van art. 11 Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB 1964) en inmiddels stevig geworteld en vertakt in Hoofdstuk IIB Wet LB 1964. Wat het fiscale pensioen naar maatschappelijke opvattingen is, kent inmiddels vele varianten. De verbinding met de maatschappij laat zien hoe dynamisch het pensioendomein is. Deze bijdrage kan daardoor alleen maar gezien worden als een tussentijdse weergave anno 2024, waarbij we aan de vooravond staan van weer een nieuwe pensioenfase. Zo geldt dat ook voor jou, Hans. Ook jij staat nu aan de vooravond van een nieuwe fase, jouw eigen pensioenfase.

2. Pensioen naar maatschappelijke opvattingen in 1991

Anno 1991 kende de Wet LB 1964 slechts één artikel waarin de fiscale normeringen en fiscale faciliteiten voor pensioen waren opgenomen. Deze bepaling kent zijn oorsprong in de Wet op de loonbelasting 1960.1 Volgens art. 11, lid 3 Wet LB 1964 diende onder een pensioenregeling te worden verstaan: (a) een regeling die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend ten doel heeft de verzorging van werknemers en gewezen werknemers bij invaliditeit en ouderdom en de verzorging van hun echtgenoten en van hun minderjarige kinderen en pleegkinderen, een en ander door middel van pensioen dat niet uitgaat boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen, mede in verband met diensttijd en genoten beloning, redelijk moet worden geacht; en (b) een regeling die door Onze Minister als zodanig is aangewezen. Indien sprake was van een dergelijke pensioenregeling behoorden op grond van art. 11, lid 1, onderdeel c (oorspronkelijk onderdeel a) Wet LB 1964 de aanspraken ingevolge een pensioenregeling die verkregen werden van de werkgever niet tot het loon en was het mogelijk om op grond van art. 11, lid 1, onderdeel j (oorspronkelijk onderdeel g), sub 1 Wet LB 1964 de werknemersbijdragen voor de pensioenregeling in aftrek te brengen. Sinds 1991 zijn er vele wijzigingen doorgevoerd, echter de vrijstelling voor de pensioenaanspraken en de aftrek van de werknemersbijdragen zijn in de wetgeving overeind gebleven.

De hoofdregel in de Wet LB 1964 bepaalt dat loon al hetgeen is dat uit een (vroegere) dienstbetrekking wordt genoten.2 Pensioen valt hier ook onder, dat wil zeggen dat het gaat om loon in natura. De pensioenpremie die door de werkgever wordt betaald, financiert immers een recht op toekomstige pensioenuitkeringen. De wetgever heeft echter de hoofdregel omgekeerd, waardoor we in dit verband spreken over de ‘omkeerregel’. Niet de premie of aanspraak is belast, maar de pensioenuitkering.

De omkeerregel is gebaseerd op de inkomensuitsteltheorie. Deze theorie komt voort uit het ‘pay tax as you earn it’-beginsel van Adam Smith in The Wealth of Nations uit 1776.3 De inkomensbeleving van de werknemer is een van de belangrijkste uitgangspunten voor een rechtvaardige belastingheffing. Voor de inkomstenbelasting, en in dit verband ook de loonbelasting, wordt het inkomen dat een belastingplichtige kan besteden en waarmee hij vermogen kan opbouwen, gezien als draagkracht verschaffend inkomen. Om die reden horen bijdragen voor en aanspraken op pensioen niet tot het belastbare inkomen. Dit inkomen kan immers niet verteerd worden, omdat het geblokkeerd is weggezet bij pensioenuitvoerders en pas na afsluiting van de arbeidzame periode als pensioeninkomen genoten kan worden. In dit verband wordt ook wel gesproken van uitgesteld loon. Tevens beschikt de werknemer tijdens de opbouwfase strikt genomen niet over liquide middelen om de belastingheffing te betalen, mocht de opbouwfase wel belast zijn. Bovendien zou je als werknemer gedurende je hele arbeidzame leven belasting betalen over de pensioenaanspraken, terwijl het onbekend is hoeveel pensioenuitkeringen ooit ontvangen zullen worden vanaf de pensioeningangsdatum. Essentieel is de verzorgingsdoelstelling van de pensioenaanspraken. Deze doelstelling kenmerkt het karakter van dit toekomstig inkomen. Dit betekent dat vanaf het pensioeningangsmoment het pensioeninkomen voor besteding beschikbaar komt, vanaf dan daadwerkelijk genoten wordt en daarmee ook de middelen vrijkomen om de belastingheffing te betalen. Hiermee wordt aangesloten bij het daadwerkelijke genietingsmoment en het maatschappelijke inkomensbegrip.

In de periode 1991 tot het moment van invoering van het Witteveenkader in 19994 was art. 11, lid 3 Wet LB 1964 van toepassing op het pensioen van de werknemer en de directeur-grootaandeelhouder (hierna: dga). De vraag was natuurlijk wanneer een pensioenregeling naar maatschappelijke opvattingen als aanvaardbaar kon worden beschouwd. Het derde lid van art. 11 Wet LB 1964 gaf daarvoor een aantal aanknopingspunten:

• Een regeling die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend;

• Ten doel heeft de verzorging van (gewezen) werknemers;

• Bij invaliditeit en ouderdom; en,

• De verzorging van hun echtgenoten en van hun minderjarige kinderen en pleegkinderen;

• Een en ander door middel van pensioen dat niet uitgaat boven hetgeen naar maatschappelijke opvattingen;

• Mede in verband met diensttijd en genoten beloning;

• Redelijk moet worden geacht.

In de pensioenregeling wordt verwezen naar een regeling die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend tot doel heeft bepaalde inkomensvoorzieningen te regelen. In beginsel wil de wetgever geen onzuivere elementen in een pensioenregeling toestaan, maar geeft een kleine afwijkingsmogelijkheid. Dat wil zeggen dat minimaal 90% van de regeling gericht moet zijn op het treffen van een inkomensvoorziening voor een specifieke kring van gerechtigden. Er wordt in dit verband gesproken over een restbegunstiging. Anno 2024 is de wettekst zodanig vormgegeven dat alleen de bestaande mogelijkheden van restbegunstiging gehandhaafd blijven, zonder dat een verruiming nog mogelijk is.

Typisch is dat de pensioenregeling niet gevangen kan worden in één definitie, maar wel nader geduid kan worden door een aantal kenmerken. Het dient te gaan om een duurzame inkomensvoorziening; een persoonsgebonden karakter; een beloningskarakter; een verzorgingskarakter; bestemmingsgebonden en bestemmingsgericht.

Met de duurzame inkomensvoorziening wordt bedoeld dat de voorziening een opbouwkarakter heeft met het oog op een levenslange uitkering. Dit is anders bij de AOW die gekenmerkt wordt door het omslagstelsel, waarbij de huidige premiebetalers de AOW-uitkeringen financieren van de huidige AOW-gerechtigden. Bij de inkomensvoorzieningen worden de premies daadwerkelijk op naam van de werknemer / deelnemer geregistreerd en is sprake van een kapitaaldekking. Daarmee komen we ook bij het kenmerk dat de inkomensvoorziening enkel verbonden kan zijn aan de persoon van de verzekerde. Deze verzekerde is de werknemer die in dienstbetrekking is en die met zijn werkgever een pensioenovereenkomst is overeengekomen. Vanuit de pensioenovereenkomst bezien, spreken we in dit geval over de deelnemer. De persoon van de verzekerde is relevant om de drie pensioensoorten te kunnen opbouwen en tot uitkering te laten komen. Het gaat hierbij om het ouderdomspensioen, het nabestaandenpensioen en het arbeidsongeschiktheidspensioen. Wanneer de deelnemer (verzekerde) de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, in 1991 was dat 65 jaar, komt het ouderdomspensioen tot uitkering. Wanneer de deelnemer (verzekerde) komt te overlijden, is dat het verzekerde moment om het nabestaandenpensioen tot uitkering te laten komen en wanneer de deelnemer (verzekerde) arbeidsongeschikt raakt is dat het verzekerde moment om het arbeidsongeschiktheidspensioen te laten uitkeren. Hiermee kan ook de bestemmingsgerichtheid nader geduid worden, aangezien alleen de expliciete kring van gerechtigden voor deze inkomensvoorzieningen in aanmerking kunnen komen. Het ouderdoms- en arbeidsongeschiktheidspensioen kan uitsluitend ten goede komen van de deelnemer zelf. In de loop der tijd zijn er diverse varianten op het ouderdomspensioen verschenen en ook weer verdwenen, zoals we hierna nog zullen zien. Denk aan een prepensioen, overbruggingspensioen en deelnemingsjarenpensioen. Het nabestaandenpensioen kan verdeeld worden in een partnerpensioen en een wezenpensioen. Wanneer de deelnemer (verzekerde) komt te overlijden, krijgt de (gewezen) partner een partnerpensioen en uitsluitend (pleeg)kinderen kunnen in aanmerking komen voor een (half)wezenpensioen. Een pensioenregeling wordt vervolgens gekenmerkt door zijn beloningskarakter. Met de werkgever wordt het pensioen immers als arbeidsvoorwaarde afgesproken. Het gaat hierbij niet om een specifieke werkzaamheid die verricht moet worden om met pensioen beloond te worden, maar om het geheel van de werkzaamheden die verricht worden in de loop van de tijd. Wanneer naar het moment gekeken wordt waarop de pensioenuitkeringen ontvangen worden, is dit vanaf de pensioengerechtigde leeftijd. Op dat moment wordt de dienstbetrekking beëindigd alsook de loonbetalingen. Daarvoor in de plaats komen de pensioenuitkeringen. We spreken in dit verband over de bestemmingsgebondenheid van de voorziening, aangezien het om de vervanging van het arbeidsinkomen gaat. Vanwege het feit dat de pensioenuitkeringen periodiek uitbetaald worden en niet eenmalig als een ‘lump sum’, wordt daarmee het verzorgingskarakter aangeduid. In tegenstelling tot heel veel andere landen geldt in Nederland nog altijd de norm dat een eenmalige uitbetaling van het volledige pensioenkapitaal de verzorgingsdoelstelling van pensioen ondermijnt.

Om het pensioen op te bouwen werd in de jaren negentig van de vorige eeuw met name gebruik gemaakt van de eindloonregeling en de middelloonregeling. In die periode gold de eindloonregeling als norm. Gaandeweg ontstonden gemitigeerde eindloonregelingen en kwamen de middelloonregelingen op. Dit betreffen de typische uitkeringsovereenkomsten oftewel de ‘Defined Benefit’-regelingen. Kenmerkend voor deze pensioenregelingen is dat een toezegging wordt gedaan ten aanzien van de hoogte van de pensioenuitkering zodra de pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt. Het langleven-, rendements- en beleggingsrisico ligt volledig bij de werkgever in combinatie met de pensioenuitvoerder. Dit in tegenstelling tot een beschikbare premieregeling oftewel ‘Defined Contribution’-regeling, waarbij enkel een toezegging wordt gedaan over de hoogte van de pensioenpremie. In zuivere beschikbare premieregelingen komen de risico’s zowel in de opbouw- als uitkeringsfase volledig voor de deelnemer/pensioengerechtigde. In de periode 1991-1999 is er echter nauwelijks sprake van een beschikbare premieregeling. De pensioenambitie in deze tijd was 70% van het eindloon met een opbouwperiode van 40 jaar.

3. Witteveenkader vanaf 1999: Introductie Hoofdstuk IIB Wet LB 1965

In de jaren negentig van de 20^e eeuw gaan de ontwikkelingen snel, waarbij pensioenregelingen meer zijn gaan aansluiten bij maatschappelijke ontwikkelingen zoals een verdergaande flexibilisering van arbeid en een steeds grotere mate van individualisering. Het is ook de periode waarin gezocht wordt naar mogelijkheden om werknemers zo lang mogelijk aan het arbeidsproces te laten deelnemen en aan de onderneming te binden, terwijl juist ook gekeken wordt naar opties voor vervroegde pensionering. Het gevestigde maatschappelijke patroon waarin meestal de man gedurende ten minste veertig jaar werkt, waarna hij op 65-jarige leeftijd met pensioen gaat, begint behoorlijk te vervagen. Het nieuwe beeld is dat van tweeverdieners, al dan niet gebruikmakend van deeltijdwerk, met of zonder ouderschapsverlof of ander verlof. Deze veranderingen werken door op de vormgeving van het pensioen. De praktijk laat een steeds breder scala aan pensioenregelingen zien met keuzemogelijkheden voor de werknemers.5 Deze ontwikkelingen heeft het kabinet doen besluiten een werkgroep in te stellen met de opdracht aan te geven hoe pensioen fiscaal behandeld moet worden passend bij de maatschappelijke ontwikkeling. Deze werkgroep ‘Fiscale behandeling pensioenen’, ook wel naar zijn voorzitter de Commissie Witteveen genoemd, komt in september 1995 met een rapport met 29 aanbevelingen die de grondslag vormen voor het nieuwe fiscale kader in de Wet LB 1964.6 De definitie van art. 11, lid 3 Wet LB 1964 verdwijnt en wordt vervangen door het nieuwe hoofdstuk IIB Wet LB 1964, hetgeen in de praktijk bekend staat als het ‘Witteveenkader’.

Het ambitieniveau binnen het Witteveenkader is een pensioen van 70% van het eindloon met inbegrip van een evenredig deel van de AOW-uitkeringen en een opbouwperiode van 35 jaar. De fiscale ruimte voor pensioenen wordt voor het eerst formeel begrensd met een maximaal opbouwpercentage van 2% per jaar voor een eindloonregeling. De wetgever tekent hierbij aan dat het om een ruime norm gaat die uitgaat boven het tot dan toe in veel gevallen gebruikelijke niveau van 1,75%.7

In het nieuwe hoofdstuk IIB zijn de verschillende pensioenvormen gedetailleerd uitgewerkt, met uitzondering van het arbeidsongeschiktheidspensioen. Met betrekking tot deze laatste is niet gebleken dat er behoefte is aan een nadere uitwerking.8 Ten aanzien van de opbouwsystematiek en definiëring van de pensioenrechten wordt onderscheid gemaakt tussen de loongerelateerde regelingen, zoals de eindloon- en middelloonregeling en de premiegerelateerde regelingen, zoals de beschikbare premieregeling. Voor de opbouw van een ouderdomspensioen in een eindloonstelsel betekent dit dat per jaar niet meer dan 2% van het pensioengevend salaris opgebouwd kan worden. Indien datzelfde ouderdomspensioen opgebouwd zou worden in een middelloonstelsel mag het opbouwpercentage niet meer dan 2,25% bedragen. Ten aanzien van de beschikbare premieregeling heeft de wetgever gekozen voor een aantal uitgangspunten waarmee als het ware de omrekening van een eindloonsysteem naar een beschikbaar premiesysteem gemaakt kan worden. Er moet immers getoetst kunnen worden of een beschikbare premieregeling in termen van een fiscaal aanvaardbare pensioenaanspraak acceptabel is. De beschikbare premieregeling moet het pensioen tijdsevenredig opbouwen en er qua resultaat op gericht zijn dat na 35 jaar een pensioen bereikt kan worden dat niet meer bedraagt dan 70% van het eindloon. In praktische zin is dit verwerkt in staffels die door de praktijk toegepast worden.9

Om ruimte te geven aan flexibilisering in dit Witteveenkader wordt in de fiscale wetgeving geen onderscheid gemaakt in een pensioensysteem voor en na 65 jaar. In de wetgeving werkt de wetgever met een pensioenrichtleeftijd van 60 jaar. Deze pensioenrichtleeftijd wordt gehanteerd als uitgangspunt voor de berekening bij de opbouw van het pensioenkapitaal. De werknemer is niet verplicht op de pensioenleeftijd met pensioen te gaan, maar kan ervoor kiezen eerder of later (doch uiterlijk met 70 jaar) met pensioen te gaan. Voor die situaties dient er dan een actuariële herrekening plaats te vinden. Behalve de flexibiliteit met betrekking tot de pensioeningangsdatum wordt ook ruimte gegeven om met deeltijdpensioen te gaan. Voor het gedeelte dat de werknemer stopt met werken, zal het pensioen dan ingaan. Ervan uitgaande dat er maatschappelijk geen behoefte is aan een pensioen dat hoger ligt dan het laatstgenoten salaris, wordt het fiscale pensioenkader gemaximeerd op 100% van het pensioengevend loon.10 Een andere flexibiliseringsmogelijkheid die geïntroduceerd wordt, is de hoog-laag-variatie binnen een marge van 100:75. De achtergrond hiervan is dat een gepensioneerde in de eerste jaren na pensionering over het algemeen meer mogelijkheden wil hebben om consumptieve uitgaven te doen dan op latere leeftijd.11

Aangezien in die tijd een grote groep werknemers de arbeidsmarkt voor het bereiken van de 65-jarige leeftijd verliet om met pensioen te gaan, maar daardoor nog geen AOW kon genieten, heeft de wetgever dit opgelost door de introductie van het overbruggingspensioen. Met dit overbruggingspensioen wordt voorkomen dat het totale netto pensioen voor de 65-jarige leeftijd lager is dan daarna.12 In die tijd waren omslaggefinancierde VUT-regelingen ook gangbaar om in inkomen te voorzien vanwege de vervroegde pensionering. De wetgever kiest er bij de introductie van het Witteveenkader voor om via een overgangsregeling VUT-regelingen om te laten zetten naar kapitaalgedekte prepensioenregelingen. Een dergelijke prepensioenregeling voorzag in een pensioen van maximaal 85% van het eindloon op naam van de deelnemer. Als voorwaarde gold wel dat deze niet kon samenlopen met een overbruggingspensioen.13

Een met het overbruggingspensioen vergelijkbare regeling werd ook geïntroduceerd voor het nabestaandenpensioen onder de naam nabestaandenoverbruggingspensioen. Dit nabestaandenoverbruggingspensioen compenseert het (mogelijk) ontbreken van een Anw-uitkering in het geval van overlijden. De norm ten aanzien van wat maatschappelijk aanvaardbaar is met betrekking tot het nabestaandenpensioen wordt in het Witteveenkader vastgesteld op maximaal 50% van het bereikbare eindloon.14

Last but not least is in het Witteveenkader een aparte bepaling (art. 18h (oud) Wet LB 1964) opgenomen voor de niet-collectieve pensioenregelingen. Hierbij dient in het bijzonder gedacht te worden aan de pensioenopbouw van de dga. Bij andere werknemers komen arbeidsvoorwaarden, waaronder pensioenregelingen, in het algemeen tot stand door onderhandelingen van sociale partners met in zekere mate tegengestelde belangen. Bij een dga is de persoon van werknemer en werkgever als het ware één. Om misbruik te voorkomen, maar wel faciliteiten toe te kennen, kan een dga fiscaal evenveel pensioenruimte benutten als in de praktijk gangbaar is voor collectieve regelingen. Consequentie daarvan is dat het gebruikelijke opbouwpercentage van 2,33% dat tot de introductie van het Witteveenkader door de dga gehanteerd kon worden, vanaf 1999 teruggebracht werd tot maximaal 2%. Met deze wettelijke aanpassingen bereikte de wetgever dat individuele regelingen in de toekomst ten opzichte van collectieve regelingen trendvolgend werden en niet meer trendbepalend.15

4. Geen vervroegd pensioen meer vanaf 2006 met Wet VPL

Hoewel bij de introductie van het Witteveenkader nog volop rekening werd gehouden met de situatie hoe oudedagsvoorzieningen ook kunnen voorzien in inkomen vóór het bereiken van de 65-jarige pensioenleeftijd, lijkt het tij al relatief snel te keren. Demografische en maatschappelijke ontwikkelingen zijn de aanleiding om met maatregelen te komen in de Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling (hierna: Wet VPL).16 Data laten zien dat de verhouding tussen 65-plussers en 65-minners (ook wel grijze druk genoemd) verdubbelt tot 43% in 2040. Niet alleen het aantal ouderen neemt toe, maar ze worden ook steeds ouder. Daarnaast is de gemiddelde leeftijd waarop werknemers met een VUT- of (pre-)pensioenregeling de arbeidsmarkt verlaten steeds lager geworden en de gemiddelde toetredingsleeftijd tot de arbeidsmarkt daarentegen juist fors hoger.17 Met andere woorden de combinatie van vervroegde pensionering, een gemiddeld hogere toetredingsleeftijd en een toegenomen levensverwachting betekent dat gedurende een kortere periode op de arbeidsmarkt voor een langere uitkeringsperiode18 vermogen moet worden opgebouwd. Noodzaak tot ingrijpen dus. De Wet VPL bevat met ingang van 2006 daarom maatregelen met als doel het afschaffen van de fiscale facilitering van VUT- en prepensioenregelingen. Daarnaast wordt de levensloopregeling geïntroduceerd. Op de arbeidsmarkt speelt zich namelijk ook een andere ontwikkeling af, welke veroorzaakt wordt door een veranderende levensloop van mensen. Opleiding, werk, gezin en zorgtaken kennen een grotere diversiteit dan in het verleden en zijn ook minder voorspelbaar geworden. De behoefte neemt daardoor toe om bepaalde taken en activiteiten meer over de levensloop te spreiden en het ‘spitsuur’ van het leven te ontlasten. Om het vinden van een juist evenwicht tussen verschillende taken mogelijk te maken en ervoor te zorgen dat tijd en inkomen in evenwicht zijn met de persoonlijke levensfase, heeft het kabinet de levensloopregeling geïntroduceerd.19

De Wet VPL introduceert dus een aantal rigoureuze maatregelen om sturing op de arbeidsmarkt te geven. Het begint ermee dat geen fiscale faciliteiten meer gegeven worden voor het opbouwen van prepensioen, overbruggingspensioen en andere vergelijkbare regelingen die eerder stoppen met werken mogelijk maakten. Consequentie is dat de aanspraken belast zullen worden. Voor het opbouwen van ouderdomspensioen betekent dit dat de fiscale faciliteiten van de omkeerregel alleen nog maar toegekend worden wanneer het ouderdomspensioen niet eerder ingaat dan bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd en niet meer bedraagt dan 100% van het laatstgenoten pensioengevend loon. De pensioenrichtleeftijd wordt van 60 jaar verhoogd naar 65 jaar. Tevens wordt een eindheffing ten laste van de werkgever geïntroduceerd indien hij alsnog voorziet in een regeling die ziet op vervroegde pensionering (RVU-heffing). In dat geval worden werkgeversbijdragen als eindheffingsbestanddeel in de loonbelasting betrokken tegen een tarief van 52%. Met deze maatregelen zorgt de wetgever voor een sterk fiscaal ontmoedigend beleid.

Deze maatregelen zijn nodig om voldoende arbeidspotentieel en financieel draagvlak te blijven behouden voor collectieve voorzieningen. Ouderen zullen langer moeten doorwerken om te voorkomen dat de kosten en financiële last van de vergrijzing bij de jongere generaties worden neergelegd. Dat zou een onevenredig zwaar beroep op de solidariteit van jongeren met ouderen zijn.20

5. Versoberingen in 2014 en 2015: Pensioenleeftijd omhoog, opbouwruimte omlaag

Nederland wordt gekenmerkt door zijn verzorgingsstaat met een stelsel van voorzieningen. Dit stelsel berust op solidariteit tussen werkenden en niet-werkenden, tussen jongere en oudere generaties en tussen wie mogelijkheden heeft en wie beperkingen kent. Anno 2012 is duidelijk dat de betaalbaarheid van dit stelsel op de lange termijn steeds meer onder druk komt te staan door maatschappelijke ontwikkelingen zoals vergrijzing en ontgroening. De forse daling van de bevolkingsgroei betekent automatisch een kleinere beroepsbevolking, terwijl het aantal 65-plussers naar verhouding snel groeit. Nederland is zowel nationaal als internationaal gewezen op de noodzaak tot het nemen van maatregelen, waaronder de verhoging van de AOW- en pensioenleeftijd.21 Alleen door langer doorwerken kan het draagvlak voor de financiële houdbaarheid verstevigd worden. Daarnaast dient ook rekening gehouden te worden met de stijgende levensverwachting. Sinds de invoering van de AOW zijn gepensioneerden gemiddeld vijf jaar langer blijven leven, terwijl er nooit een verhoging van de AOW-leeftijd heeft plaatsgevonden.22 Dat betekende dat de uitkeringsduur automatisch langer werd terwijl er geen maatregelen werden genomen ten aanzien van de financiering van die extra periode. De Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd vloeit dan ook voort uit het Stabiliteitsprogramma Nederland 2012 en de daarin gemaakte afspraken om zowel de AOW-leeftijd als de pensioenrichtleeftijd van de aanvullende pensioenen te verhogen.

Met ingang van 2014 is in het Witteveenkader de pensioenrichtleeftijd verhoogd naar 67 jaar. Vervolgens wordt deze pensioenrichtleeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. Een stijging van de levensverwachting van minimaal één jaar leidt automatisch tot de verhoging van de pensioenrichtleeftijd met één jaar.23 Daarnaast worden de fiscaal maximale opbouwpercentages voor middelloon- en eindloonregelingen verlaagd en wordt de fiscale premieruimte bij beschikbare premieregeling op overeenkomstige wijze aangepast. Dat wil zeggen dat het opbouwpercentage bij een eindloonregeling van 2% wordt teruggebracht naar 1,9% en het opbouwpercentage bij een middelloonregeling van 2,25% wordt teruggebracht naar 2,15%. In combinatie met de verhoging van de pensioenrichtleeftijd naar 67 jaar betekent dit voor het ambitieniveau dat nu 37 opbouwjaren nodig zijn om 70% van het laatstgenoten salaris aan pensioen te bereiken. Dit aantal dienstjaren wordt geacht een redelijk aantal dienstjaren te zijn dat van werknemers verlangd kan worden om een naar maatschappelijke maatstaven aanvaardbaar pensioen op te bouwen.24 De enige enigszins afwijkende maatregel ten opzichte van het voorgaande is de introductie van het 40-deelnemingsjarenpensioen. Deze pensioenvorm is bedoeld om werknemers in zware beroepen een beetje te ontzien, nu het hierbij veelal gaat om personen die op jonge leeftijd al zijn begonnen met werken.25

De doorgevoerde versoberingen per 2014 blijken echter nog niet genoeg te zijn, want met ingang van 2015 worden de opbouwpercentages nog verder verlaagd, wordt het pensioengevend inkomen gemaximeerd op € 100.000 en wordt ten aanzien van het ambitieniveau gesteld dat de maatschappelijke opvattingen zodanig gewijzigd zijn dat een ambitieniveau van 75% van het gemiddeld loon met een opbouwperiode van 40 jaar de nieuwe norm is. Het opbouwpercentage van een eindloonregeling wordt van 1,9% verder naar beneden aangepast naar 1,657% en het opbouwpercentage van een middelloonregeling wordt verlaagd van 2,15% naar 1,875%.26 De onderbouwing die gegeven wordt voor de introductie van de aftoppingsgrens is dat het niet wenselijk is om het sparen van pensioen te verplichten en fiscaal te faciliteren bij een inkomen hoger dan afgerond drie keer modaal. Dit betekent dat de omkeerregel niet langer van toepassing is op een pensioenregeling waarbij pensioenopbouw plaatsvindt boven de aftoppingsgrens.27 Deze aftoppingsgrens wordt jaarlijks geïndexeerd en bedraagt anno 2024 € 137.800. Door de verlaging van de pensioenambities kan een forse bijdrage worden geleverd aan het verbeteren van de overheidsfinanciën, waarbij de veronderstelling wordt gemaakt dat de economie een positieve impuls krijgt door de verlaging van de pensioenpremies, de koopkracht zal verbeteren voor huishoudens en de mensen ruimte krijgen om zelf te kiezen tussen sparen en consumeren. Om tegemoet te komen aan de kritieken dat opeens geen ruimte meer bestaat voor pensioenopbouw boven de aftoppingsgrens heeft de wetgever een nieuwe spaarmogelijkheid geïntroduceerd in de tweede pijler waar op vrijwillige basis aan deelgenomen kan worden. Dit betreft het nettopensioen28, waarbij een oudedagsvoorziening kan worden opgebouwd vanuit het nettoloon en die ongeveer overeenkomt met een jaarlijkse bruto pensioenopbouw van 1,875% van het gemiddeld loon. Dit nettopensioen is vrijgesteld van de rendementsheffing in box 3 en de uitkeringen kunnen onbelast plaatsvinden.29

6. Uitfaseren van pensioen in eigen beheer vanaf 1 april 2017

Ondertussen liep er sinds december 2012 een andere discussie, die gestart is in de Eerste Kamer tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Belastingplan 2013.30 Deze discussie zag op het voortbestaan van pensioenopbouw in eigen beheer door de dga. Met de Wet uitfasering pensioen in eigen beheer en overige fiscale pensioenmaatregelen31 is hier per 1 april 2017 definitief een einde aan gekomen. Vanaf dat moment is de opbouw van pensioen in eigen beheer afgeschaft en kon niet langer fiscaal gefaciliteerd gedoteerd worden. Wel werd nog een tijdelijke maatregel voor de periode van drie jaar geïntroduceerd die voorzag in de mogelijkheid om de opgebouwde pensioenaanspraken fiscaal gefaciliteerd af te kopen. Voor de dga voor wie een afkoop geen reële optie was, werd de mogelijkheid geboden om de pensioenaanspraak om te zetten in een aanspraak ingevolge een oudedagsverplichting.32 Deze oudedagsverplichting blijft achter in de (pensioen-)BV van de dga, maar heeft (fiscaal-)juridisch gezien niet het karakter van pensioen. Indien de dga in het geheel geen gebruik wenste te maken van de afkoop of de omzetting in een oudedagsverplichting, blijft voor hem voor de tot en met 31 maart 2017 in eigen beheer opgebouwde pensioenaanspraken de regelgeving in de vennootschapsbelasting en loon- en inkomstenbelasting gelden. Voor het verder kunnen opbouwen van pensioen is de dga vanaf 1 april 2017 aangewezen op de reguliere mogelijkheden voor pensioenopbouw voor een werknemer bij een professionele pensioenuitvoerder.

7. Toekomst van pensioen vanaf juli 2023

De ontwikkelingen staan zeker niet stil en per 1 juli 2023 heeft een rigoureuze wijziging in het Nederlandse pensioenstelsel plaatsgevonden. Het is het sluitstuk van een langlopend maatschappelijke debat over de inrichting van het arbeidsvoorwaardelijke pensioen. Dit debat kwam op gang toen het effect van de economische crisis in 2008 op de dekkingsgraden duidelijk werd.33 Enerzijds werd duidelijk dat de financiële grondslagen van ons pensioenstelsel wankel waren vanwege de sterke gerichtheid op nominale zekerheid, anderzijds waren sterke ontwikkelingen op de arbeidsmarkt gaande met veranderende maatschappelijke voorkeuren. Sindsdien zijn vele rapporten, nota’s, hoofdlijnakkoorden en dergelijke verschenen en vele discussies en debatten gevoerd. Het heeft uiteindelijk geresulteerd in de Wet toekomst pensioenen34. Deze wet heeft gezorgd voor de herziening van het pensioenstelsel, heeft een standaardisering van het nabestaandenpensioen doorgevoerd, heeft een experimenteerruimte geïntroduceerd voor pensioenopbouw door zelfstandigen in de tweede pijler en heeft de wachttijd voor uitzendkrachten verkort.

Met de herziening van het pensioenstelsel wordt nu een persoonlijker en transparanter solidair pensioenstelsel beoogd. Het nieuwe stelsel wil het verband tussen de betaalde premies, de geboekte rendementen en het te bereiken pensioen verduidelijken. Pensioenopbouw op basis van een uitkeringsovereenkomst (zoals eindloon- en middelloonregelingen) past daar niet meer bij, maar wel op basis van een premieovereenkomst (zoals beschikbare premieregelingen). Deze wet introduceert nieuwe pensioencontracten die perspectief bieden op een koopkrachtig pensioen met behoud van risicodeling binnen en tussen generaties. Hiermee wordt een nieuwe invulling gegeven aan ambitie, zekerheid en kosten. Het pensioen gaat directer meebewegen met de economische ontwikkelingen met behoud van de schokdempers. Tevens maken de nieuwe pensioencontracten het mogelijk om de risico’s die inherent zijn aan het opbouwen van een kapitaalgedekt pensioen gericht toe te delen aan groepen deelnemers op basis van hun risicohouding.35 De nieuwe premieregelingen worden gekenmerkt door het uitgangspunt dat de premie die werkgevers en werknemers afspreken, de arbeidsvoorwaardelijke toezegging is. Daarmee wordt natuurlijk een bepaalde pensioendoelstelling beoogd op pensioeningangsdatum, maar die uitkomst is op voorhand niet vast te stellen. Daarmee heeft dit nieuwe type pensioencontract een geheel ander karakter dan de tot juli 2023 gebruikelijke uitkeringsovereenkomsten, waarbij de arbeids-voorwaardelijk toezegging zag op een vooraf bepaalde pensioenuitkering.36

Vanaf juli 2023 kunnen sociale partners voor ouderdomspensioen en partnerpensioen bij overlijden na pensioendatum uitsluitend een pensioenregeling overeenkomen die past binnen het wettelijk kader van één van de drie voorgeschreven premieovereenkomsten.37 De drie premieovereenkomsten verschillen in de wijze waarop financiële mee- en tegenvallers over de deelnemers en pensioengerechtigden worden verdeeld en wijze waarop bepaalde risico’s wel of niet verzekerd zijn. Ook bestaat er verschil in de mate van keuzevrijheid en flexibiliteit.38

De volgende typen premieovereenkomsten zijn te onderscheiden:

1. De solidaire premieovereenkomst

Kenmerkend voor deze premieregeling is dat het gaat om één collectief beleggingsbeleid voor in ieder geval de overrendementen voor deelnemers en pensioengerechtigden. De gerealiseerde financiële resultaten worden op basis van vooraf vastgestelde toedelingsregels verdeeld. De pensioenopbouw is in de vorm van voor de uitkering bestemde persoonlijke pensioenvermogens en van uitgebreide risicodeling. Het beleggings- en langlevenriscio wordt gedragen door de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden. Nieuwe deelnemers delen mee in deze risico’s door de solidariteitsreserve, die een verplicht onderdeel is van deze regeling.39

2. De flexibele premieovereenkomst.

Kenmerkend voor deze regeling is dat sprake is van een gescheiden opbouw- en uitkeringsfase. Op de pensioendatum wordt het opgebouwd individueel pensioenkapitaal omgezet in een levenslange pensioenuitkering. Financiële mee- of tegenvallers worden op basis van behaalde rendementen direct verwerkt in de individuele pensioenvermogens. Op de pensioendatum kan de deelnemer kiezen tussen een vaste pensioenuitkering of een variabele pensioenuitkering. Bij deze laatste wordt het pensioenkapitaal in de uitkeringsfase in een bepaalde mate risicodragend doorbelegd. Het beleggings- en langlevenrisico wordt gedragen door de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden. In de uitkeringsfase kunnen deze risico’s collectief gedeeld worden door middel van een risicodelingsreserve.40

3. De premie-uitkeringsovereenkomst

Kenmerkend voor deze regeling is dat dit een zuivere premieregeling is tot vijftien jaar vóór de AOW-gerechtigde leeftijd. Vanaf vijftien jaar voor deze leeftijd kan de deelnemer verzoeken om het opgebouwde pensioenkapitaal aan te wenden voor de aankoop van een gegarandeerde vaste levenslange pensioenuitkering vanaf de pensioeningangsdatum. Het beleggings- en langlevenrisico wordt bij de aankoop van de vaste uitkering overgenomen door de verzekeraar. Apart te vermelden is dat alleen verzekeraars en premiepensioeninstellingen deze pensioenregeling mogen uitvoeren, aangezien alleen zij nominaal pensioen kunnen garanderen.41

Bij dit nieuwe pensioenstelsel hoort ook een nieuw fiscaal kader waarbij de omkeerregel nog steeds leidend is. Belangrijke wijziging in dit fiscale kader is dat het ouderdomspensioen en het partnerpensioen bij overlijden op of na de pensioendatum fiscaal begrensd worden op de premie en niet langer op de opbouw van een uitkering. In het nieuwe stelsel kennen we derhalve geen opbouwpercentages meer. Vanaf juli 2023 geldt een uniforme premiegrens voor iedereen, waarbij de hoogte zodanig is dat hiermee een adequaat pensioen kan worden opgebouwd. De maximaal fiscaal toelaatbare premiegrens bedraagt 30% van de pensioengrondslag. Deze premiegrens is zodanig vastgesteld dat daarmee ook ruimte wordt geboden voor het partnerpensioen op opbouwbasis bij overlijden op of na pensioendatum van 70% van het ouderdomspensioen. Voor het partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en het wezenpensioen geldt dat er een uitkering als percentage van het pensioengevend loon kan worden verzekerd op risicobasis. Deze risicopremies komen bovenop de premiegrens van 30%.42

Hoewel de pensioenambitie zich met name richt op pensioenuitkeringen bij uitkeringsovereenkomsten, kan onder de Wet toekomst pensioen, waarbij het gaat om premieovereenkomsten, gesteld worden dat een pensioenambitie beoogd wordt van 75% van het gemiddeld loon met een opbouwperiode van 40 jaar (ofwel 80% bij 42 jaar).43

8. Tot slot

In deze bijdrage is de dynamiek van 33 jaar fiscale pensioenontwikkelingen in ogenschouw genomen. Het uitgangspunt dat de fiscale ruimte om pensioenopbouw te faciliteren naar maatschappelijke opvattingen moet worden ingevuld, is nog altijd geldend, met dien verstande dat er in de loop der tijd veel meer sturing in is gekomen. De omkeerregel geldt hierbij nog steeds als norm. De voorwaarden zijn daarentegen stevig onderhevig aan de maatschappelijke ontwikkelingen en daar zal in de toekomst niets aan veranderen. Dat betekent dat de afronding van deze bijdrage geen afsluiting is, maar enkel een tussentijdse weergave van de ontwikkelingen met een nieuwe fase in het vooruitzicht. En dat geldt ook voor jou, Hans! Weliswaar rond je je werkzaamheden af aan de universiteit, maar daarmee is er geen afsluiting. Het is enkel een tussentijds moment waarop een nieuwe fase aanbreekt met een nieuw vooruitzicht.

Hans, ik dank je voor alle leuke, fijne, gezellige en mooie momenten gedurende deze 33 jaar. Naast de intrinsieke betrokkenheid voor het opleiden van goede fiscalisten hebben we samen heel veel andere activiteiten met veel plezier samen ondernomen. Ik bewaar mooie herinneringen aan de gezellige facultaire uitstapjes, de FIRST Studiereis naar Genève (inclusief jouw uitvoering van ‘Una Paloma Blanca’), de vele stadswandelingen en gezellige avonden in combinatie met de EATLP-congressen (in o.a. Santiago de Compostella, Lissabon, Istanbul, Milaan, München, Lodz, Zürich, Madrid en Wenen) en natuurlijk de dansjes op de vrijdagen voor carnaval. Hans, dank je wel!